Όταν νομοθετούν οι ιδιώτες
Χιλιάδες δημόσιες συμβάσεις, εκατοντάδες απευθείας αναθέσεις και δισ. ευρώ: από το 2020 έως σήμερα, τα υπουργεία έχουν τριπλασιάσει τις αναθέσεις τους σε συμβουλευτικές και δικηγορικές εταιρείες, εκχωρώντας σε εξωτερικούς συνεργάτες ακόμη και τον σχεδιασμό της νομοθεσίας. Πολύμηνη έρευνα του Solomon και του Vouliwatch χαρτογραφεί για πρώτη φορά την έκταση του φαινομένου και αποκαλύπτει πώς κρίσιμες λειτουργίες του κράτους μεταφέρονται, συχνά αθόρυβα, εκτός δημόσιας διοίκησης.
Credits
Ρεπορτάζ:
Επιμέλεια:
Εικονογράφηση:
Tags:
«Το 2022 είχα κάνει συνέντευξη με μια μεγάλη συμβουλευτική για ένα νομικό τμήμα που, όπως μου είπαν, είχε συσταθεί το φθινόπωρο του 2019. Αν και στην αγγελία δεν αναφερόταν, όταν έφτανες στη συνέντευξη σου έλεγαν ότι, εφόσον προσληφθείς, “γράφουμε τα νομοσχέδια της κυβέρνησης” και “κάνουμε τη νομοπαρασκευαστική δουλειά του Δημοσίου”».
Η μαρτυρία αυτή, που έδωσε στο Solomon 35χρονος δικηγόρος με έδρα την Αθήνα, ο οποίος ζήτησε να διατηρήσει την ανωνυμία του, επιβεβαιώνει μια πραγματικότητα που πολλοί γνωρίζουν, αλλά λίγοι μιλούν δημόσια γι’ αυτήν: την ολοένα αυξανόμενη εμπλοκή ιδιωτικών συμβουλευτικών και δικηγορικών εταιρειών σε λειτουργίες που παραδοσιακά ανήκαν στον πυρήνα του κράτους, συμπεριλαμβανομένης της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας.
Στο πλαίσιο πολύμηνης έρευνας το Solomon, σε συνεργασία με το VouliWatch, ανέλυσε χιλιάδες δημόσιες συμβάσεις με ιδιωτικές συμβουλευτικές και δικηγορικές εταιρείες της περιόδου 2017-2025, επιχειρώντας την πρώτη συστηματική αποτύπωση του εύρους, της δομής και των θεσμικών επιπτώσεων της αυξανόμενης εμπλοκής εξωτερικών συμβούλων στη λειτουργία του κράτους.
Εστιάσαμε σε 104 δομές της δημόσιας διοίκησης, εκ των οποίων είναι όλα τα υπουργεία και επιλεγμένοι φορείς, όπως για παράδειγμα ο Οργανισμός Βιομηχανικής Ιδιοκτησίας (ΟΒΙ), η Κοινωνία της Πληροφορίας (ΚτΠ), και η Ελληνική Αεροπορική Βιομηχανία (ΕΑΒ). Η επιλογή αυτή στοχεύει στην αποτύπωση του τμήματος της δημόσιας διοίκησης που ασκεί τον πιο άμεσο και ουσιαστικό ρόλο στη χάραξη και υλοποίηση δημόσιων πολιτικών.
Συνεπώς, τα στοιχεία αυτά δεν περιλαμβάνουν τις συμβάσεις όλων των δημόσιων οργανισμών. Για παράδειγμα, δεν περιλαμβάνουν ιδιαίτερα υψηλού κόστους αναθέσεις που συναντάμε μεταξύ των Ελληνικών Ταχυδρομείων και συμβουλευτικών εταιρειών. Ενδεικτικά, τα ΕΛΤΑ από το 2017 μέχρι σήμερα έχουν προχωρήσει σε 81 συμβάσεις με ιδιωτικές εταιρείες για την παροχή συμβουλευτικών υπηρεσιών συνολικού κόστους 24,8 εκατ. ευρώ.
Τα δεδομένα που αναλύσαμε δεν περιλαμβάνουν επίσης συμβάσεις κάτω των 15.000 ευρώ.
Η ανάλυση των στοιχείων έδειξε ότι:
- Τα τελευταία δέκα χρόνια, οι συμβάσεις των υπουργείων με εταιρείες παροχής νομικών και συμβουλευτικών υπηρεσιών αγγίζουν συνολικά το ποσό των 1,55 δισ. ευρώ.
- Μόνο τα πέντε τελευταία χρόνια (2020-2025), ο αριθμός των συμβάσεων με συμβουλευτικές και δικηγορικές εταιρείες σχεδόν τριπλασιάστηκε.
- Την ίδια περίοδο, διπλασιάστηκαν οι απευθείας αναθέσεις για παροχή νομικών και συμβουλευτικών υπηρεσιών.
- Σε πολλές περιπτώσεις, οι συμβάσεις δεν αναφέρουν ρητά στον τίτλο ή στην περιγραφή τους ότι αφορούν νομοπαρασκευαστικό έργο.
- Δεν υπάρχουν συγκεντρωτικά και εύκολα προσβάσιμα δημόσια στοιχεία για το σύνολο των αναθέσεων, ούτε για το κόστος και τον ρόλο των ιδιωτών στη νομοπαρασκευή.
Τα στοιχεία αποτυπώνουν μόνο ένα μέρος της συνολικής εικόνας. Παρά το οικονομικό μέγεθος και τον αυξανόμενο αριθμό των συμβάσεων, δεν υπάρχει ένας κεντρικός μηχανισμός που να καταγράφει συστηματικά ποιος αναθέτει, σε ποιον, για ποιο έργο και με ποιο αποτέλεσμα — μια ανάγκη που αναγνωρίζει και το Ελεγκτικό Συνέδριο στην έκθεσή του για το 2024.
Όταν το δημόσιο συμφέρον εξαρτάται από ιδιώτες
Στην έρευνα αποτυπώνεται ότι η χρήση συμβουλευτικών υπηρεσιών στον δημόσιο τομέα δεν αποτελεί πλέον μια περιφερειακή πρακτική, αλλά έναν διογκούμενο μηχανισμό που καλύπτει κρίσιμες λειτουργίες: από τον στρατηγικό και οργανωτικό σχεδιασμό, έως υποστηρικτικές υπηρεσίες πληροφορικής, διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού και ωρίμανσης έργων.
Συνήθως η αιτιολόγηση για να συναφθεί μια σύμβαση με ιδιωτική εταιρεία είναι η ταχύτητα ολοκλήρωσης ενός έργου η οποία μπορεί να επιτευχθεί μόνο με πόρους που διαθέτουν οι ιδιώτες και όχι το Δημόσιο, όπως επίσης η τεχνική εξειδίκευση που -όπως υποστηρίζουν πηγές που μίλησαν στο Solomon- εντοπίζεται μόνο στον ιδιωτικό τομέα.
H τάση εξωτερικοποίησης βασικών ρόλων εγείρει εύλογα ερωτήματα για την επάρκεια και την θεσμική αυτονομία της δημόσιας διοίκησης, εγείροντας ζητήματα σύγκρουσης συμφερόντων και διάθεσης δημοσίου χρήματος, για μια λειτουργία που, εκ του Συντάγματος, αναλαμβάνουν δημόσιοι λειτουργοί.
Μία σημαντική πτυχή του φαινομένου αφορά την εμπλοκή ιδιωτικών εταιρειών στη νομοπαρασκευαστική διαδικασία, στη διαδικασία δηλαδή κατά την οποία γράφεται, ελέγχεται και διαμορφώνεται ένας νόμος του κράτους.
-
Το Consultocracy είναι μια πρωτοβουλία του Solomon και του Vouliwatch, με την υποστήριξη του Ιδρύματος Χάινριχ Μπελ – Γραφείο Θεσσαλονίκης. Χαρτογραφεί για πρώτη φορά, με συστηματικό τρόπο, την αγορά συμβουλευτικών υπηρεσιών προς το ελληνικό Δημόσιο. Το έργο περιλαμβάνει μια εκτενή έκθεση με τα βασικά ευρήματα και συγκεκριμένες προτάσεις πολιτικής, καθώς και μια διαδραστική πλατφόρμα που καθιστά τα δεδομένα προσβάσιμα σε κάθε πολίτη.
Έγινε η ανάθεση συνήθεια
Το φαινόμενο των εξωτερικών αναθέσεων σε ιδιωτικές εταιρείες (outsourcing) για νομοπαρασκευή δεν είναι νέο. Για να κατανοήσουμε πώς ξεκίνησε και εξελίχθηκε, μιλήσαμε με δικηγόρους, στελέχη της Δημόσιας Διοίκησης και πολιτικούς από διαφορετικά κόμματα που βρέθηκαν σε θέσεις ευθύνης.
Από τα τέλη της δεκαετίας του ’90, επί κυβέρνησης Κώστα Σημίτη, η βοήθεια εξωτερικών ειδικών κρίθηκε απαραίτητη για να ευθυγραμμιστεί η ελληνική νομοθεσία με τα ευρωπαϊκά πρότυπα. Στην πρωθυπουργία του Κώστα Καραμανλή, η ανάπτυξη μεγάλων έργων υποδομών δημιούργησε ανάγκη για εξωτερικούς ειδικούς με τεχνικές και νομικές γνώσεις, ώστε να στηριχθεί η νομοθεσία για δρόμους, λιμάνια και αεροδρόμια.
Η οικονομική κρίση έκανε την ανάθεση σε ιδιώτες ακόμα πιο επιτακτική. Με την εγκατάσταση της Τρόικας στην Αθήνα και τα μνημόνια, κάθε αξιολόγηση έφερνε δεκάδες έως εκατοντάδες «προαπαιτούμενα» μέτρα που έπρεπε να εφαρμοστούν για την εκταμίευση δανείων, από εργασιακές μεταρρυθμίσεις μέχρι αλλαγές στο ασφαλιστικό και τη φορολογία.
Ο Μανώλης Όθωνας, που υπηρέτησε ως υφυπουργός στην κυβέρνηση του Γιώργου Παπανδρέου, σε μια περίοδο κορύφωσης της κρίσης, περιέγραψε στο Solomon τις συνθήκες εκείνης της εποχής: «Η ανάγκη για μεγάλες περικοπές δημοσίων δαπανών ήταν επείγουσα και δεν μπορούσαν να προέλθουν μόνο από μειώσεις μισθών και συντάξεων. Για να ξεπεραστεί η αντίσταση μέσα στα υπουργεία, ανατέθηκε σε εξωτερικούς, “αντικειμενικούς” συνεργάτες να εντοπίσουν “κρυφά” κόστη και να γίνουν περικοπές χωρίς να καταρρεύσει το σύστημα».
Ο Φίλιππος Σαχινίδης, πρώην υπουργός Οικονομικών στην κυβέρνηση Παπαδήμου το 2012, σχολίασε στο Solomon πως οι ιδιωτικές νομικές εταιρείες δεν έχουν απαραίτητα τον ίδιο βαθμό ευθυκρισίας που έχουν οι άνθρωποι του Δημοσίου. «Πώς γνωρίζουμε τι μπορεί να παρεισφρήσει μέσα σε μια νομοθετική πρωτοβουλία και αν αυτό υπηρετεί τα συμφέροντα του Δημοσίου;».
Το 2015, επί ΣΥΡΙΖΑ, η Ελλάδα συμφώνησε σε τρίτο μνημόνιο με τους δανειστές. Σύμφωνα με στελέχη της τότε κυβέρνησης, οι Ευρωπαίοι είχαν στενή συνεργασία με αρκετά δικηγορικά γραφεία. Η γενική πολιτική κατεύθυνση όμως ήταν η νομοθετική διαδικασία να παραμένει εντός των υπουργείων, όπως σχολίασε στο Solomon και ο Μιχάλης Καλογήρου, δικηγόρος και επικεφαλής της Γενικής Γραμματείας της Κυβέρνησης και υπουργός Δικαιοσύνης επί ΣΥΡΙΖΑ.
Η Όλγα Γεροβασίλη, πρώην υπουργός Διοικητικής Ανασυγκρότησης επί ΣΥΡΙΖΑ, σχολίασε πως σήμερα «γινόμαστε καθημερινά μάρτυρες ενός ανεξέλεγκτου “outsourcing” της νομοπαρασκευαστικής διαδικασίας και του κυβερνητικού έργου, με εξυπηρέτηση κάθε λογής συμφερόντων και αμοιβές ακόμη και εκατομμυρίων ευρώ».
Οι συμβάσεις δείχνουν μέρος της αλήθειας
Στο πλαίσιο της έρευνάς μας, αναζητήσαμε από το 2017 έως σήμερα τις συμβάσεις των υπουργείων προς ιδιωτικές εταιρείες που αφορούν αποκλειστικά και μόνο την παροχή νομικών υπηρεσιών.
Εντοπίσαμε 763 συμβάσεις συνολικού ύψους άνω των 220 εκατ. ευρώ.
Από αυτές μόλις μερικές δεκάδες περιλαμβάνουν ρητά την παροχή νομικών συμβουλευτικών υπηρεσιών προς υπουργεία για τη σύνταξη νομοθετικού πλαισίου.
Τα παρακάτω παραδείγματα είναι ενδεικτικά:
Ίδρυση Ακαδημίας Τουρισμού: Το υπουργείο Τουρισμού ανέθεσε σύμβαση ύψους 74.000 ευρώ για την «παροχή τεχνικής βοήθειας για την προετοιμασία του νομοσχεδίου περί ίδρυσης Ακαδημίας Τουρισμού». Η σύμβαση αφορά άμεσα την υποστήριξη της διαδικασίας σύνταξης νέου νομοθετικού πλαισίου.
Εκσυγχρονισμός του πλαισίου των δημοτικών επιχειρήσεων ύδρευσης και αποχέτευσης: Το υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας ανέθεσε σύμβαση ύψους 70.680 ευρώ για την παροχή νομικών συμβουλευτικών υπηρεσιών με σκοπό τη σύνταξη νομοσχεδίου για τον εκσυγχρονισμό του θεσμικού πλαισίου λειτουργίας των δημοτικών επιχειρήσεων ύδρευσης και αποχέτευσης. Όπως αναφέρεται χαρακτηριστικά στη σύμβαση, η υποστήριξη κρίθηκε αναγκαία λόγω της πολυπλοκότητας του αντικειμένου και της ανάγκης ταχείας ολοκλήρωσης του σχεδίου νόμου, ώστε να συνδράμει εξειδικευμένος εξωτερικός νομικός σύμβουλος στη σύνταξή του.
Κανονιστικό πλαίσιο για το ΕΣΠΑ 2021–2027: Το υπουργείο Ανάπτυξης και Επενδύσεων ανέθεσε σύμβαση ύψους 57.536 ευρώ για την παροχή εξειδικευμένων νομικών υπηρεσιών με αντικείμενο τη διαμόρφωση του κανονιστικού πλαισίου των αναπτυξιακών παρεμβάσεων της νέας προγραμματικής περιόδου του ΕΣΠΑ. Η σύμβαση αφορούσε την υποστήριξη στη δημιουργία των κανόνων που θα διέπουν τη διαχείριση και εφαρμογή των σχετικών προγραμμάτων.
Ίδρυση Κρατικής Σχολής Τεχνικών Κινηματογράφου και Οπτικοακουστικών Μέσων: Σε άλλη περίπτωση, ανατέθηκε η σύνταξη νομοθετικού κειμένου για τη δημιουργία του πλαισίου λειτουργίας της Κρατικής Σχολής Τεχνικών Κινηματογράφου και Οπτικοακουστικών Μέσων.
Νομοθετικό πλαίσιο για την τρισδιάστατη εκτύπωση (3D printing): Το υπουργείο Ψηφιακής Διακυβέρνησης ανέθεσε σύμβαση ύψους 73.780 ευρώ για την παροχή νομικών υπηρεσιών και τη σύνταξη προτάσεων νομοθετικού κειμένου σχετικά με τη ρύθμιση της τρισδιάστατης εκτύπωσης. Η σύμβαση προέβλεπε, μεταξύ άλλων, την εκπόνηση προτάσεων και αιτιολογικής έκθεσης που θα εναρμονίζονται με τη στρατηγική της κυβέρνησης στον συγκεκριμένο τεχνολογικό τομέα.
Το πρόβλημα, ωστόσο, είναι ότι, πέρα από ελάχιστες περιπτώσεις, οι περισσότερες συμβάσεις — τόσο στον τίτλο όσο και στην περιγραφή τους — δεν αναφέρουν ότι αφορούν στη σύνταξη νομοθετικού περιεχομένου. Από την έρευνα του Solomon προκύπτει ότι πρόκειται για πολύ συχνό φαινόμενο.
Το Solomon εξασφάλισε ένα τέτοιο παράδειγμα σύμβασης που, παρότι σε κανένα στάδιο δεν αναφέρεται ως αντικείμενο η παραγωγή νομοθεσίας, τελικά στα παραδοτέα της σύμβασης, όπως περιγράφονται σε εσωτερικά έγγραφα του υπουργείου, γίνεται ρητή αναφορά.
Την σύμβαση ανέθεσε το υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας τον Ιούλιο του 2024. Εμφανίζεται να αφορά συμβουλευτικές υπηρεσίες, στο πλαίσιο προγράμματος για την ενεργειακή πολιτική.
Η συγκεκριμένη σύμβαση δεν έχει καν κωδικό που να αφορά νομικές υπηρεσίες. Εντάσσεται στις υπηρεσίες παροχής συμβουλών και διαφήμισης.
Τον διαγωνισμό κέρδισε μια κοινοπραξία εταιρειών που αποτελείται από τις Grant Thornton Business Solutions, KLC Law Firm, Μαρίνος/Πετρούλιας και Συνέταιροι. Η αξία της σύμβασης ήταν 14,4 εκατ. ευρώ.
Εντός της σύμβασης πουθενά δεν αναφέρεται ως παραδοτέο η σύνταξη σχεδίου νόμου ή οποιουδήποτε νομικού περιεχομένου.
Το Solomon ακολούθησε τη συνέχεια της σύμβασης και εντός του υπουργείου. Στις επιμέρους εργασίες περιλαμβάνεται και το «Νομοθετικό πλαίσιο για το ανανεώσιμο υδρογόνο και βιώσιμο βιομεθάνιο». Το σχέδιο νόμου μπήκε σε δημόσια διαβούλευση τον Ιούνιο του 2025 και ο νόμος 5215/2025 ψηφίστηκε στις 2 Ιουλίου 2025.[......................] ΠΕΡΙΣΣΟΤΕΡΑ
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου